از اواخر دهه ۱۳۷۰ تاکنون دو حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی به طور جدی‌تر برای حفظ هدفمند بخشی از درآمدهای ناشی از نفت تشکیل شد.
صندوق‌های ثروت ملی و به تعبیر دیگر صندوق های نفتی در دنیا بر پایه استقلال بودجه دولت از درآمدهای نفتی و ایجاد قاعده مالی مناسب، حفظ اقتصاد از آثار بیماری هلندی، جلوگیری از کاهش درآمد دولت با کاهش درآمدهای نفتی، افزایش نظارت بر دارایی‌های نفتی و حفظ سهم نسل آینده از این دارایی‌ها تشکیل می‌شود.
اولین تجربه ایران در ایجاد این صندوق‌ها مربوط به تشکیل حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم توسعه است. این حساب در قالب ماده (۶۰) این قانون در سال ۱۳۷۹ به تصویب مجلس رسید و در ادامه، آیین‌نامه اجرایی آن نیز در آبان همان سال از سوی هیئت وزیران مصوب شد. حساب ذخیره ارزی با هدف ایجاد ثبات در میزان درآمدهای حاصل از فروش نفت خام، تبدیل دارایی‌های حاصل از این محل به دیگر انواع ذخایر و کاهش تلاطم‌های ارزی در راستای تعدیل فشارهای ناشی از نوسان قیمت نفت بر اقتصاد ملی و ایجاد حساب پس‌انداز برای نسل‌های آینده کشور تشکیل شد.
اما برداشت‌های بی رویه از حساب ذخیره ارزی و تامین کسری‌های بودجه، ارائه آمارها و گزارش‌های متناقض از این حساب، نتیجه‌ای چندان قابل قبولی از آن برجای نگذاشت و در نهایت جای خود را به صندوق توسعه ملی داد. مسعود نیلی، به عنوان یکی از طراحان اصلی حساب ذخیره ارزی در این باره عنوان کرد که “متاسفانه به دلیل نبود قاعده مالی مناسب و فراهم نبودن شرایط لازم برای استقلال بودجه از پول نفت هیچ‌گاه شرایط فعالیت مناسب این صندوق و استقلال آن از نظر قانونی فراهم نشده است.”
تجربه دوم ایران نیز به تشکیل صندوق توسعه ملی بر اساس ماده (۸۴)، قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه برمی گردد که در سال ۱۳۹۰ با اهدافی شبیه حساب ذخیره ارزی و سخت تر شدن دسترسی به منابع آن تشکیل و قرار شد تا با کف واریزی ۲۰ درصد از درآمدهای نفتی، هر ساله سه درصد به آن اضافه شود. مصارف این صندوق هم عمدتا بخش های غیر دولتی و اعطای تسهیلات به بخش خصوصی،تعاونی عمومی غیردولتی با هدف تولید، اجرای طرح های زیربنایی بوده و استفاده از منابع صندوق برای هزینه های جاری ممنوع شد.
هر چند که این صندوق ها با هدف کاهش اثر نوسان قیمت نفت و درآمدهای ارزی بر اقتصاد ایران طراحی و راه اندازی شد، اما به اعتقاد کارشناسان نوع رفتار دولت ها و مجلس ها با آن در عمل موجب رخداد تجربه تلخی در حوزه مدیریت توسعه اقتصادی کشور شد. به طوری که حساب ذخیره ارزی به دلیل برداشت های مکرر جاری و عمرانی نتوانست به اهداف خود برسد و تداوم این روند می تواند موفقیت صندوق توسعه ملی را نیز تحت تاثیر قرار دهد.
این در حالی است که صندوق توسعه ملی با وجود عمر کوتاه چند ساله و در شرایطی که انتظار می رفت وضعیت متفاوتی نسبت به گذشته داشته باشد، در دوره‌هایی درگیر حواشی حساب ذخیره ارزی شده است. جدای از عدم انتشار مرتب آمار عملکرد صندوق توسعه ملی برای شفاف سازی منابع و مصارف آن، بارها ادعای برداشت های غیرقانونی از آن نیز مطرح شده است و حتی بوده زمانی که رئیس هیات عامل صندوق توسعه ملی نیز نسبت به چنین برداشت هایی لب به گلایه گشوده است. اما از سویی دیگر رد اعلام های این برداشت ها از سوی دولتها اغلب چنین پرونده‌هایی را در ابهام باقی گذاشته است.
برداشت ۲٫۵ میلیارد دلاری
اخیرا احمد توکلی –عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس- مدعی شد که “در روزهای آخر دولت پیشین، شورای عالی امنیت ملی مصوبه ای داشت که بر اساس آن صندوق توسعه ملی ۲٫۵ میلیارد دلار با سود صفر و برای شش ماه برای واردات مواد اولیه، دارو و کود پرداخت کند. اما با وجود اینکه قرار بود شش ماهه این مبلغ برگردد، شرکت جهاد سبز از ۱۵۰ میلیارد تومان که گرفته فقط ۴۵ میلیارد را برگردانده و بقیه‌اش را ساختمان خریده، به شرکتهای دیگر قرض داده و حق‌العمل‌کاری پرداخت کرده است. مدیرعامل شرکت بازرگانی و خدمات روستایی و عشایری جاهد هم از ۲۳۶ میلیاردی که گرفته،۱۷۳ میلیارد دو ساختمان خریده و مدیرکل ذیحساب و امور مالی وزارتخانه نیز با این پولها کارهای عجیب و غریبی کرده، مثلا ۷۲۱ میلیون تومان صرف بودجه رفاهی پرسنل خود کرده است.”
بحث مطرح شده از سوی توکلی، گر چه با عدم واکنش صندوق توسعه ملی همراه شد، ولی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به آن پاسخ داده و عمده موارد مطروحه را رد کرد.
سازمان مدیریت و برنامه ریزی اعلام کرد که بنابر مصوبه ۲۱۴ ستاد تدابیر ویژه اقتصادی در اواخر دولت قبل مقرر شد تا سقف ۲٫۵ میلیارد دلار از محل صدور نفت یا فرآوده‌های آن و میعانات گازی برای واردات کالاهای اساسی، دارو و مواد اولیه دارویی و کود (فسفات و پتاس) پرداخت شود و وزارت نفت و بانک مرکزی مبلغ را به عنوان طلب صندوق توسعه ملی منظور کنند، ولی از کل این رقم فقط ۱۲۶۰ میلیون یورو برای خرید بخشی از کالاهای اختصاص داده شد و از مابقی مبلغ مصوب استفاده نشده و از مبلغ استفاده شده نیز ۱۴۹ میلیون یورو بازپرداخت شده است.
سازمان مدیریت همچنین موضوع خرید ساختمان، قرض و حق‌العمل‌کاری از محل منابع صندوق توسعه ملی منتفی و هرگونه عملیات شرکتهای وابسته به جهاد کشاورزی ارتباطی با منابع صندوق توسعه ملی ندارد و از سویی دیگر پرداخت رفاهی و پرسنلی توسط ذیحساب وزارت جهاد کشاورزی را رد کرده است. این در حالی است که توکلی فعلا به دفاعیه سازمان مدیریت پاسخ نداده و ماجرا مسکوک مانده است.
برداشت ۴٫۱ میلیارد دلار
“برداشت ۴٫۱ میلیارد دلاری”، این یکی از موارد پرحاشیه صندوق توسعه ملی بود که بانک مرکزی درآن نقش محوری داشت.
انتشار یک سند حسابداری که بیانگر برداشت ۴٫۱ میلیارد دلاری از حساب صندوق توسعه ملی بود، برای دوره ای در صدر اخبار رسانه ها قرار گرفت. نوبخت، رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی ،حسینی-رئیس هیات عامل صندوق- و حتی سیف-رئیس کل بانک مرکزی- به عنوان نفر اول درگیر با موضوع هر گونه برداشتی از صندوق را به طور کلی رد کردند و هیچ گاه توضیح شفافی در این باره ارائه نکردند. حتی از سوی دولت اعلام شد که این موضوع کذب بوده و هر گونه اشاعه چنین اخباری پیگرد قانونی دارد.
اما به هر حال ماجرا روی دیگری داشت و توضیحات وزیر اقتصاد و از سویی دیگر گزارش سازمان حسابرسی تا حدودی موضوع برداشت ۴٫۱ میلیارد دلاری را شفاف کرد.
این در حالی است که بر اساس گزارش دیوان محاسبات، با توجه به کاهش منابع ارزی و امکان جابجایی، بانک مرکزی به استناد مصوبه ستاد تدابیر ویژه اقتصادی مبلغ ۴٫۱ میلیارد دلار حسابهای صندوق توسعه ملی را اواخر سال ۱۳۹۲ برداشت و با توجه به پیگیری‌های به‌عمل‌آمده در پایان فروردین‌ماه ۱۳۹۳ با تنظیم سند اصلاحی وجوه برداشت‌شده را به تاریخ روز برداشت به حسابهای ارزی صندوق توسعه ملی واریز کرده بود. به عبارتی دیگر بانک مرکزی جابجایی حساب انجام داده بود، اما با این حال هیچ گاه مقابل بانک مرکزی، سازمان مدیریت و صندوق توسعه ملی با وجود واقف بودن به موضوع توضیح شفافی در این باره ارائه نکردند.
بانکها کم آوردند، پای صندوق میان آمد
برداشت از صندوق توسعه ملی فقط به رو کردن اسناد از سوی نمایندگان و یا رو شدن سندهای حسابداری محدود نیست و گاها خود نمایندگان مجلس هم پای منابع صندوق را برای هزینه هایی نامربوط به آن وسط کشیده اند. در اواسط سال ۱۳۹۳ بعد از الزام بانکها به از سرگیری پرداخت وام سه میلیون تومانی ازدواج و اعلام ناتوانی منابع کافی برای این موضوع ، نمایندگان مجلس به طور خودجوش دست به کار شده و به این منظور طرح دوفوریتی برداشت ۵۰۰ میلیون دلاری از صندوق توسعه ملی را به امضا رساندند.
با این حال با موج مخالف شکل گرفته برای برداشت از صندوق توسعه برای خرج ازدواج موضوع منتفی و بانک مرکزی ، وزارت اقتصاد و بانکها برای تامین مالی منابع لازم توافق کردند و در نتیجه این تصمیم برداشتی دیگر از صندوق ملغی شد.
برداشت از نوع احمدی نژاد
“برداشت ۲٫۷ میلیارد دلاری”، از این برداشت می توان به عنوان نمونه‌ای از شاهکارهای دست اندازی به صندوق یاد کرد. زمانی که احمدی نژاد –رئیس دولت دهم- در آخرین سال حضور خود اداره کشور برای جبران بخشی از فشارهای اقتصادی ناشی از تورم و رکود حاکم، ۲٫۷ میلیارد دلار نزدیک به ۶۵۰۰ میلیارد تومان را از صندوق توسعه ملی برداشت کرد و به عنوان عیدانه و یا جبرانی به ازای هر نفر حدود ۸۰ هزار تومان به حساب یارانه بگیران واریز کرد.
اقدامی که هر چند خلاف اساسنامه و قواعد صندوق توسعه ملی بوده و کارشناسان به شدت با آن مخالفت کردند، اما اجرایی شد و با وجود پرداخت بخشی از آن از سوی دولت فعلی در نهایت نتیجه ای جز مقروض ماندن دولت به صندوق توسعه نداشت.
انتقادات رئیس هیات عامل و واکنش بانک مرکزی
به هر حال حتی اگر اعلام برداشت‌های غیرقانونی از صندوق توسعه ملی مورد تایید هم نباشد، اما واکنش رئیس هیات عامل صندوق توسعه در اواسط سال گذشته در این مورد تامل برانگیز بود. زمانی که صفدر حسینی، در جمع تجار اتاق بازرگانی گله مندانه از سیاست بانک مرکزی نسبت به این صندوق انتقاد کرد و گفت که یکی از چالش‌های صندوق توسعه ملی این است که بانک مرکزی برخلاف قانون بر منابع این صندوق مدیریت می‌کند.
حسینی چالش دیگر صندوق را قرار داشتن حسابهای آن نزد بانک مرکزی و عدم استقلال این حسابها عنوان کرده و گفت که در قانون عنوان شده که حسابهای صندوق باید در نزد بانک مرکزی باشد، اما بانک مرکزی برخلاف قانون بر منابع صندوق مدیریت می‌کند. بانک مرکزی احساس می‌کند پول صندوق توسعه ملی مشاع است و حق سرمایه‌گذاری در آن دارد. بانک مرکزی عادت کرده است که درآمدهای نفتی را داشته باشد و با آن کار کند. برای همین بانک مرکزی هر کاری که بخواهد با پول صندوق توسعه ملی انجام می‌دهد که این یکی از چالش‌های مهم برای صندوق توسعه ملی است.”
به هر صورت اظهارات رئیس هیات عامل صندوق توسعه ملی به مذاق بانک مرکزی خوش نیامد و بلافاصله به آن پاسخ داد. بانک مرکزی که خود را متعجب از برخورد غیرعادی صندوق نشان داد هر گونه برداشتی را رد کرده و اعلام کرد اینکه آقای حسینی عنوان کردند که بانک مرکزی از منابع صندوق به عنوان “منابع مشاع” استفاده می کند و گفته‌اند بانک مرکزی حق سرمایه‌گذاری در این زمینه برای خود قائل است، باید گفت که اگر بانک مرکزی حق سرمایه‌گذاری منابع صندوق را ندارد پس صندوق توسعه ملی از چه بابت همه ساله از بانک مرکزی سود متعلقه به موجودی‌های خود را مطالبه و وصول می‌کند. آیا می‌شود بدون سرمایه‌گذاری سودی کسب کرد؟
این ماجرا و واکنش های آن هم چندی نکشید که با، به نوعی عقب نشینی صندوق همراه شد و حسینی و برخی مدیران دولتی اعلام کردند که منظور وی بانک مرکزی دولت های قبلی بوده است. این در حالی است که بهمنی –رئیس کل بانک مرکزی- دولت قبل هم نسبت به این ادعا واکنش نشان داد و گفت که در دولت قبل چنین برداشت های غیرقانونی انجام نشده و کسانی که می گویند در دولت گذشته یا هر دوره ای بدون مجوز از صندوق برداشت شده است، اطلاعات بانکی، اقتصادی و منطقی ندارند.
در مجموع مروری بر برخی حواشی پیرامون حسابهای ارزی و ابهامات باقی مانده در آنها نمی تواند حاکی از مبرا بودن دولت ها و مجلس ها از ورود به اقدامی خلاف قواعد و اساسنامه صندوق توسعه ملی باشد. به هر حال طرح موضوع برداشت های غیر قانونی، اعتراض رئیس هیات عامل و حتی اعلام نظر دولت ها مواردی نیست که تمامی آنها بی پایه و به دلیل جریان های سیاسی مطرح شده باشد.
در این میان بدور از هر گونه سرو صدای رسانه ای و واکنش های طرف های صندوق توسعه، به دلیل اهمیت و ماهیت وجودی صندوق توسعه و اهداف مهم آن بیش از هر چیزی به نظر می رسد، آنطور که کارشناسان نیز بر آن اتفاق نظر دارند لازم باشد با توجه به تجربه موجود از عملکرد حساب ذخیره ارزی، صندوق توسعه ملی باید از فشار مصوبات برداشت های ریالی دولت و مجلس تاحد ممکن مصون بوده و با یک وفاق عمومی میان دولت و سایر نهادهای تصمیم ساز روند به سمتی پیش برود که توزیع ریالی ارز حاصل از فروش نفت و گاز که با اصل شکل گیری صندوق توسعه ملی نیز منافات داشته و می تواند موجب انحراف در اقتصاد شود، کنار گذاشته شده و از منابع آن در راستای سرمایه گذاری برای توسعه کشور استفاده کرد.
منبع:ایسنا
