در یادداشت زهره سروش فر آمده است: اتحاد ناظر و منظور یکی از موقعیت‌های شکل‌گیری تعارض منافع در سازمان‌هاست که از جهاتی بسیار حیاتی است. نظارت بر عملکرد یک سازمان و بخش‌های گوناگون آن از مهم‌ترین راه‌های جلوگیری از تخلفات و فساد در آن است و به همین علت می‌تواند سد راه بسیاری از مشکلات و مسائل در درون سازمان‌ها شود. نکته مهم در خصوص ناظران آن است که همواره گفته می‌شود ناظران باید نسبت به سازمان و مدیران آن مستقل باشند زیرا هر نوع وابستگی‌ای می‌تواند بر فرایند نظارت تأثیرات منفی داشته باشد. حال اگر نظارت بر یک سازمان به خود آن سازمان یا کسانی که نسبت به سازمان مستقل نیستند یا منافع مشترکی با مدیران آن دارند سپرده شود، این امر به گسترش فساد و اختلال در آن سازمان خواهد انجامید و از همین‌رو پرداختن به موقعیت اتحاد ناظر و منظور و مصادیق آن بسیار مهم است.
اتحاد ناظر و منظور
نظارت بر انجام وظایف و مأموریت‌های هر سازمان راهی برای جلوگیری از شکل‌گیری موقعیت‌هایی است که منجر به فساد می‌شود. در واقع، نظارت آخرین امید برای جلوگیری از فساد است و درصورتی‌که تخلفات و مشکلات بتوانند از مراحل گوناگون فرایند کاری تا رسیدن به مرحله نهایی و پایان کار عبور کنند، ممکن است در برخورد با این سد از حرکت بازبمانند. حال اگر خود فرایند نظارت هم دچار مشکل باشد، این امر می‌تواند به گسترش مشکلات و در نهایت فساد در آن سازمان بینجامد.
اتحاد ناظر و منظور از جمله موقعیت‌هایی است که فرایند نظارت را دچار اختلال می‌کند زیرا در این موقعیت فرد یا سازمان ناظر با مورد نظارت شونده یکسان است و یا منافع مشترکی میان ناظر و منظور وجود دارد که به صدور رأی به نفع نظارت شونده می‌انجامد. در همه سازمان‌های دولتی سازوکارهایی برای نظارت بر امور و فعالیت‌های بخش‌های گوناگون سازمان وجود دارد. علاوه بر سازوکارهای نظارت کننده داخلی، سازوکارهایی بیرونی نیز از سوی دولت، وزارت دادگستری و قوه قضائیه برای سازمان‌های گوناگون درنظر گرفته شده است که از آن جمله می‌توان به سازمان بازرسی کل کشور و دیوان عدالت اداری اشاره کرد. اتحاد ناظر و منظور بیشتر مبتنی بر سازوکار داخلی نظارت‌گر است. این مشکل اغلب اوقات زمانی رخ می‌دهد که سازوکارهای نظارتی درونی سازمان مستقل نباشند؛ بدین معنا که توسط خود مدیران سازمان انتخاب شوند و گزارش‌های‌شان را هم به همان مدیران تحویل دهند. همچنین اگر ناظران در فرایندها و فعالیت‌های بخش‌هایی از سازمان منافعی شخصی داشته باشند، دچار اتحاد ناظر و منظور می‌شوند و ممکن است در نظارت‌شان بر آن بخش‌ها اختلال ایجاد شود. برای درک بهتر این موضوع به ارائه نمونه‌هایی از اتحاد ناظر و منظور در سازمان‌های گوناگون می‌پردازیم.
مصادیق
یکی از مصادیق این نوع از تعارض منافع را می‌توان در ساختار اتاق بازرگانی ایران دید. سه عضو از ۷ عضو هیأت رئیسه در میان ۷ عضو شورای عالی نظارت حضور دارند و این درحالیست که این احتمال وجود دارد که عضو مشترک دیگری نیز میان این دو بخش وجود داشته باشد. بدین ترتیب ناظران بر تصمیمات و عملکرد هیأت رئیسه بخشی از خود هیأت رئیسه هستند.
مثال دیگر در این زمینه مهندسان ناظر ساختمان‌سازی هستند. این افراد هیچ منعی برای استخدام در شهرداری ندارند. درنتیجه این افراد بر موردی نظارت می‌کنند که خود در آن دخیل هستند یا افرادی که منافع مشترکی با آنها دارند، درگیر آن پروژه هستند. بدین ترتیب نظارت شونده و نظارت کننده هم‌عرض هم قرار می‌گیرند.
شورای نظارت بر عملکرد مدارس غیردولتی نمونه دیگری است، زیرا برخی از اعضای این شورا خود جزو مالکان یا سهامداران مدارس غیردولتی هستند و بدیهی است که همواره در این شورا تلاش خواهند کرد به نفع این مدارس عمل کنند، زیرا در نهایت منافع خود آنها را تأمین خواهد کرد.
شرکتهای زیرمجموعه شرکت سرمایه گذاری تأمین اجتماعی (شستا) از دیگر نمونه‌های بارز اتحاد ناظر و منظور هستند. بسیاری از مدیران سازمان تأمین اجتماعی که مسئول نظارت بر عملکرد این شرکت‌ها هستند، خود عضو هیأت مدیره یک یا چند شرکت هستند.
پیامدها
نظارت بر عملکردها و اجرای قوانین در سازمان‌های گوناگون یکی از مهم‌ترین راه‌هایی است که می‌تواند از بروز هرگونه فساد و تخلفی جلوگیری کند. یکی از مواردی که باید در سازمان‌های دولتی مدنظر قرارگیرد آن است که بخش‌های نظارتی باید استقلال رأی و عمل نسبت به مدیران سازمان داشته باشند و همچنین هیچ‌گونه معامله، فعالیت یا نفع شخصی در درون سازمان یا سازمان‌های دولتی و شرکت‌ها و موسسات خصوصی سازمان نداشته باشند. زمانی‌که ناظر منافعی مشترک با کسانی داشته باشد که بر کارشان نظارت می‌کند، این احتمال وجود دارد که وظایف نظارتی و منافع عمومی را قربانی منافع شخصی‌اش کند و در نتیجه موجب بالفعل شدن امکان‌های مختلف بروز فساد و از جمله بالفعل شدن موقعیت‌های بالقوه تعارض منافع می‌شود.
راهکارها
راهکارهای گوناگونی در خصوص مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع در موقعیت‌های نظارتی مطرح شده است که از آن جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
اعمال محدودیت برای حضور افراد در جلسات نظارتی که آنها را در موقعیت تعارض منافع بالقوه قرار می‌دهد. به عبارت دقیق‌تر باید امکان شرکت ناظرانی را که با نظارت شونده منافع مشترکی دارند در جلسات نظارت مربوط به آن مورد خاص محدود کرد.
تفکیک ناظر و نظارت شونده و قاضی و متهم: استقلال داور و ناظر امری بسیار مهم و بدیهی است تا به بی‌طرفی آنها در فرایند قضاوت خدشه‌ای وارد نشود. بدین ترتیب باید تا جای ممکن استقلال مالی و استقلال منافع ناظر را نسبت به موردی که بر آن نظارت می‌کند مدنظر قرار داد.
تا جای ممکن تعیین قواعد و مقررات و آیین‌نامه‌های نظارتی نباید بر عهده سازمانی قرار گیرد که خود نظارت شونده است یا با نظارت شونده منافع مشترکی دارد.
جایگاه اتحاد ناظر و منظور در لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع
لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع که دولت در آبان ۱۳۹۸ آن را تصویب کرد، انواع موقعیت‌های تعارض منافع را مدنظر قرار داده و علاوه بر تعریف آنها به ارائه راه‌های مدیریت و ضمانت‌های اجرایی آنها پرداخته است. «اتحاد ناظر و منظور» هم از این قاعده مستثنی نیست و در این لایحه در بخش‌های گوناگون به آن اشاره شده است که به تفکیک به آنها اشاره می‌شود:
در ماده ۳ در خصوص موارد مشمول موقعیت تعارض منافع در سه بند به طور خاص به اتحاد ناظر و منظور اشاره شده است:
وظایف نظارتی یا محاسباتی متوجه خود شخص مشمول این قانون یا اموال او یا بستگان یا شرکت‌ها و موسساتی باشد که وی در آن به هر میزان سهم دارد یا خود او یا بستگان او مدیرعامل یا عضو هیأت مدیره آن شرکت و موسسه باشند یا بخشی از سرمایه آن شرکت یا موسسه متعلق به بستگان او باشد.
شخص عهده‌دار وظایف نظارتی یا محاسباتی همزمان عضو یا بازرس یا حسابرس یا مشاور شخص حقوقی مورد نظارت یا محاسبه باشد.
شخص عهده‌دار وظایف نظارتی یا محاسباتی قبلا در خصوص موضوع با سمت دیگری رسیدگی یا رسما اعلام نظر کرده باشد.
در واقع، نظارت آخرین امید برای جلوگیری از فساد است و درصورتی‌که تخلفات و مشکلات بتوانند از مراحل گوناگون فرایند کاری تا رسیدن به مرحله نهایی و پایان کار عبور کنند، ممکن است در برخورد با این سد از حرکت بازبمانند. حال اگر خود فرایند نظارت هم دچار مشکل باشد، این امر می‌تواند به گسترش مشکلات و در نهایت فساد در آن سازمان بینجامد.
در بخش سوم لایحه به الزامات مدیریت تعارض منافع پرداخته است. در ابتدای این بخش به طور کلی آمده است که تمامی اشخص و نهادهای مشمول ماده ۳ این قانون در صورتی‌که با تعارض منافع مواجه شوند باید ضمن اعلام مراتب به هیأت مدیریت تعارض منافع مربوطه، از شرکت در جلسه یا رأی‌گیری امتناع نماید. همچنین باید وضعیت تعارض منافع شرکت کنندگان در جلسه پیش از آن بررسی شود و اگر جلسه با حضور این افراد تشکیل شد و هیأت مدیریت تعارض منافع یا مسئول جلسه متوجه این موضوع شوند امکان ادامه جلسه یا رأی‌گیری وجود ندارد.
فصل دوم بخش الزامات مدیریت تعارض منافع به طور کامل به منع یا تحدید وظایف و اختیارات نظارتی و محاسبالتی اختصاص یافته است. در بند اول آمده است که اگر شخص دارای اختیارات نمایندگی، نظارتی یا محاسباتی پیش از اقدام متوجه تعارض منافع شود باید ضمن گزارش به مقام مافوق و هیأت مدیریت تعارض منافع ذی‌ربط از انجام وظیفه امتناع کرده و برحسب دستور کتبی آنان عمل کند. اما اگر تعارض منافع مشخص نباشد و حین اقدام مشخص شود و امکان گزارش نباشد و امتناع از ادامه اقدام موجب اختلال اساسی در نظارت و محاسبه شود، باید فعالیت ادامه یابد و در صورت‌جلسه قید و به هیأت مدیریت تحویل داده شود و در نهایت مقام مافوق در خصوص اجرای مجدد یا پذیرش اقدام تصمیم بگیرد. در بند دیگری آمده است که اگر اشخاص مسئول هر نوع گواهی، سند، مجوز یا اوراق دچار تعارض منافع باشند باید موضوع را به مقام مافوق گزارش دهند و وی در خصوص ارجاع کار به شخص دیگر، فرستادن متقاضی به نزدیک‌ترین واحد صدور گواهی، مجوز و … یا اقدام با همان شخص حس درخواست متقاضی تصمیم بگیرد. در بند پایانی این بخش ذکر شده است که فرد دچار تعارض منافع اگر این موضوع را به هیأت مربوطه یا مقام مافوق اعلام نکند و خود اقدام به داوری، نظارت، محاسبه و … کند، اقدام یا تصمیم متخذه وی توسط هیأت مدیریت تعارض منافع بی‌اعتبار می‌شود.
در نهایت در بخش آخر لایحه به انواع ضمانت اجراهای مربوط به انواع تعارض منافع به طور عام پرداخته شده است. در خصوص اقدامات نظارتی و محاسباتی به طور خاص اشاره شده که در صورتی‌که فردی دچار تعارض منافع باشد و آن را اعلام نکند و اقدام به فعالیت نظارتی نماید، کارش جرم یا تخلف محسوب می‌شود و حسب مورد به مراجع مذکور در این قانون یا مراجع قضایی ذی‌صلاح جهت رسیدگی سپرده می‌شود.
به نظر می‌رسد لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع به موقعیت تعارض منافع «اتحاد ناظر و منظور» به شکلی مفصل پرداخته است و ابعاد گوناگون و مصادیق متفاوتش را روشن کرده و در خصوص آن اعلام موضع کرده است. همچنین ضمانت اجراهای مناسبی برای آن در نظر گرفته شده که در صورت تصویب این لایحه در مجلس شورای اسلامی و اجرای دقیق و کامل آن می‌تواند موارد تخلف در وظایف نظارتی را به حداقل برساند.
انتهای پیام
