مولدسازی با مزرعه و مدرسه؟
مولدسازی املاک دولتی با راه‌‌‌اندازی یک سامانه برخط برای معرفی این املاک استارت خورد. سامانه مولدسازی املاک دولتی به نشانی «pga.ipo.ir» اولین فهرست از داراییهای مازاد مصوب را منتشر کرده است. با انتشار این فهرست اولیه، اهمیت هشداری که «دنیای‌اقتصاد» ۱۴ روز پیش درباره تبعات تعریف ماموریت انحرافی برای وزیر راه و شهرسازی داده بود (گزارش دو ماموریت متضاد یک وزیر در «دنیای اقصاد» چاپ مورخ ۱۲ بهمن سال جاری را بخوانید)، بیش از پیش آشکار شد. این فهرست حاوی تعداد زیادی از زمینهای ممنوعه و املاک حیاتی واقع در شهرهاست که در لیست فروش دولت قرار گرفته و این در حالی است که رسالت اصلی دولت حراست و حفاظت از این گروه از املاک بوده و اساسا نباید در این فهرست جای بگیرد.
روزنامه «دنیای‌اقتصاد»، اولین گروه از داراییهای دولت که مازاد تشخیص داده شده، برای فروش در سامانه مربوطه بارگذاری شده است.
بر اساس مصوبه مولدسازی داراییهای دولت که به تازگی تصویب و ابلاغ شده است و همچنین آییننامه اجرایی مربوط به این مصوبه، همه دستگاهها، شرکت‌ها و نهادهای وابسته به دولت مکلف شدهاند املاک و اموال غیرمنقول و مازاد خود را با روش‌های مختلف درج‌‌‌شده در این مصوبه به فروش رسانده یا برای اجرای طرحهای مولد، آنها را به پروسه مشارکت با بخش خصوصی وارد کنند. این تصمیم دولت با هدف عرضه املاک مازاد در وهله اول توسط آن دسته از وزارتخانهها، بانک‌ها، سازمان‌ها و شرکت‌هایی که عیار اشتغال آنها به ملاکی بالاتر است و املاک منجمد بسیاری با کاربریهای ارزشمند (به لحاظ ارزش ریالی) دارند، اتخاذ شد.
اما به جای اینکه این گروه از نهادها و دستگاهها پیشقدم عرضه املاک مازاد شوند، دو وزارتخانه خاص که بر اساس ماموریت ذاتی که بر عهده دارند، اتفاقا نباید به راحتی نسبت به فروش زمین اقدام کنند، اولین فهرست رسمی از داراییهای مازاد دولتی را ارائه کنند. یکی از این دو وزارتخانه ماموریت حراست از زمینهای خاص را که بخشی از ذخایر طبیعی مهم کشور به شمار می‌‌‌آید بر عهده دارد و دیگری نیز تامین زمین برای مهم‌ترین نیاز کشور یعنی آموزش و فرهنگ را در دستور کار خود دارد؛ مقصود، وزارتخانه‌‌‌های جهاد کشاورزی و آموزش و پرورش است که انتظار می‌‌‌رفت در زمره آخرین دستگاههای دولتی عرضه‌کننده املاک مازاد قرار بگیرد. اما اکنون عرضه املاک مازاد دولتی با این دو وزارتخانه کلید خورده است.
پیش از اینکه به علت پشت پرده شروع کار واگذاری املاک دولتی با دو وزارتخانه مذکور پرداخته شود، باید تبعات این اقدام دولت مورد توجه قرار گیرد. وزارتخانهای که حفاظت از زمینهای کشاورزی را بر عهده دارد، پیشقدم شده و صدها هزار قطعه زمین در نقاط مختلف کشور را در فهرست داراییهای مازاد خود گنجانده است که کاربری برخی از آنها به صراحت «باغ»، «مزروعی» و نظایر آن عنوان شده است. از طرفی در فهرست املاک مازاد وزارت آموزش و پرورش نیز صدها مدرسه و فضای آموزشی واقع در شهرهای مختلف کشور وجود دارد که مازاد قلمداد شدن آنها با هیچ متر و معیاری توجیه‌‌‌پذیر نیست. تبعات فروش این گروه از املاک دولتی می‌تواند در سال‌های آتی به شکل کمبود فضای آموزشی متناسب با نیاز از یکسو و نیز از بین رفتن بخشی از اراضی کشاورزی آشکار شود.
جزئیات برنامه «مدرسهفروشی»
ممکن است ادعا شود که مدرسه‌‌‌هایی که برای فروش در فهرست املاک مازاد دولتی گنجانده شده، در محله‌‌‌هایی واقع شده که سرانه آموزشی کافی وجود دارد و از این بابت مازاد محسوب می‌شود. اما این ادعا جز درباره چند نقطه خاص در کشور صدق نمی‌‌‌کند و نباید این نقاط خاص و معدود ملاک عمل قرار گیرد. به عنوان مثال در شهر تهران محله‌‌‌هایی وجود دارد که سرانه آموزشی آنها در نسبت مطلوبی با جمعیت ساکن در محله قرار دارد اما اگر مجموعه شهری تهران و به طور کلی استان تهران ملاک قرار گیرد، فقر شدید فضاهای آموزشی مشهود می‌شود. همین حالا در حومه تهران مناطقی وجود دارد که در یک دهه گذاشته بارگذاری مسکونی زیادی با توجه به اجرای طرح مسکن مهر در آنها صورت گرفته و جمعیت ساکن دسترسی مطلوبی به مدرسه ندارند.
بسیاری از پهنه‌‌‌هایی که به واسطه اجرای طرحهای مسکن‌‌‌سازی دولتی کاربری مسکونی پیدا کرده است، با توجه به فقدان عملیات تامین خدمات شهری موردنیاز همزمان با توسعه بافت مسکونی، با بحران خدمات و سرانه‌‌‌ها روبه‌رو بوده و یکی از این سرانه‌‌‌ها که کمبود شدید آنها بر سیاستگذار پوشیده نیست، سرانه‌‌‌های آموزشی است.
در این شرایط وقتی مدارس به ظاهر مازاد واقع در یک محله توسط وزارت آموزش و پرورش فروخته می‌شود، با توجه به مجوز انحرافی دولت برای زمینهایی که برچسب «مازاد» به آنها الصاق می‌شود، عملا کاربری این زمین‌‌‌ها در معرض تغییر قرار می‌گیرد و به اموری اختصاص پیدا می‌کند که ربطی به آموزش ندارد. «دنیای‌اقتصاد» در گزارشی با عنوان «دو ماموریت متضاد یک وزیر» که ۱۲ بهمن ماه منتشر شد، دو هفته قبل به جزئیات این مجوز انحرافی پرداخت.
در این گزارش به تفصیل به این موضوع پرداخته شد که مصوبه مولدسازی داراییهای دولت و آییننامه اجرایی آن در چند بخش مجزا ماموریت‌‌‌هایی برای وزارت راه و شهرسازی و نهادهای مرتبط در زمینه صدور مجوز «تغییرکاربری» زمینهای مازاد دولتی تحت عنوان «ارزشافزایی» تعریف کرده است.
گذشته از اینکه یکی از ماموریت‌‌‌های اصلی وزارت راه و شهرسازی نظارت عالیه بر حسن اجرای قوانین و مقررات شهری از جمله طرحهای جامع و تفصیلی، حفظ کاربری مصوب اراضی در طرحهای بالادست و حراست از اراضی خاص و ذخیره در شهرهاست و اکنون در مصوبه اخیر دولت، همین وزارتخانه مکلف به ورود به تغییر کاربری املاک مازاد با هدف ارزشافزایی برای آنها شده است، مساله اصلی این است که اکنون با ضوابط موجود، مدارسی که برای فروش فهرست شده در واقع در معرض تغییر کاربری به کاربری‌‌‌هایی که ارزش ریالی بیشتری دارند قرار گرفته است. این در حالی است که راه‌‌‌های مختلفی به جز فروش و به اصطلاح واگذاری پیش روی وزارت آموزش و پرورش قرار دارد که می‌تواند با تاسی به آنها، به نحوی از املاک مازاد خود که کاربری مدرسه دارند، به نفع کمبود فضای آموزشی در سایر نقاط شهر و کشور استفاده کند.
قاعدتا در گام اول نباید هیچ مدرسه‌‌‌ای به عنوان ملک مازاد تشخیص داده و معرفی شود. اما اگر هم زمین یا مدرسه‌‌‌ای در یک نقطه از کشور مازاد تلقی می‌شود، می‌توان در قالب تهاتر یا به طرق دیگر، آنها را برای رفع کمبود سرانه‌‌‌های آموزشی در نقاط دیگر اهرم قرار داد؛ به این معنا که املاک مازاد با کاربری آموزشی به نحوی در اختیار متقاضی قرار گیرد که او مکلف به ایجاد فضای آموزشی به همان میزان در نقطه دیگری از شهر یا کشور که از این نظر فقیر است، شود.
از این گذشته، اگر استانداردهای فضاهای آموزشی مبنای قضاوت قرار گیرد، حتی در جاهایی که ظاهرا کمبود مدرسه وجود ندارد هم به لحاظ وسعت فضای در اختیار دانش‌‌‌آموزان، کمبود مشهود است. مدارس در شهر برخورداری مثل تهران بعضا حیاطی معادل ۴۰درصد از مساحت ابنیه و کلاس‌‌‌ها را دارد و در این شرایط مدارس مازاد در منطقه می‌تواند برای رفع کمبود سرانه فضاهای باز در اختیار آموزش و پرورش قرار گیرد.
لیست اموال وزارت جهاد کشاورزی
یکی دیگر از وزارتخانه‌‌‌های پیش‌‌‌قراول عرضه املاک مازاد وزارت جهاد کشاورزی است. اما بررسی «دنیای‌اقتصاد» از فهرست املاک این وزارتخانه که به عنوان مازاد تلقی و در سامانه مربوطه فهرست شده است نشان می‌دهد صرف‌‌‌نظر از برخی ساختمان‌‌‌های ستادی یا املاک مسکونی و نظایر آن که به درستی در این فهرست گنجانده شده، تعداد زیادی قطعه زمین با کاربری سبز در این فهرست وجود دارد که هر یک از آنها وسعتی از هزار تا بعضا چند صد‌هزار مترمربع دارد. زمینهایی که به صراحت با عنوان «زراعتی»، «مزروعی»، «جنگل» و «باغ» برای فروش عرضه شده و این در حالی است که وزارت جهاد کشاورزی متولی اصلی حراست از این قبیل زمین‌‌‌ها در دولت محسوب می‌شود.
از این گذشته در لیست اموال مازاد وزارت جهاد کشاورزی عناوینی مثل «فرودگاه»، «پرورش ماهی»، «گاوداری» و نظایر آن نیز وجود دارد که حتی عنوان آنها نیز پیام‌‌‌های ناخوشایندی مخابره می‌کند؛ پیام‌‌‌هایی از این جنس که احتمال تغییر کاربری این قبیل اراضی و اموال با توجه به محتوای آییننامه اجرایی مولدسازی املاک مازاد دولتی وجود دارد و این کاربری‌‌‌ها در معرض خطر است.
البته تردیدی وجود ندارد که دولت نباید به گاوداری و مرغداری مشغول باشد و این قبیل اموال، به درستی مازاد شناخته شده است اما نحوه واگذاری به این ترتیب آنها را در معرض خطر نابودی و تغییر کاربری قرار می‌دهد. انتظار این است که این قبیل واگذاری‌‌‌ها به فهرست ماموریت‌‌‌های سازمان خصوصی‌‌‌سازی افزوده و از مسیری انجام شود که کاربریهای مفید آنها تغییر نکند. دستگاههای دولتی باید خود را حافظ جنگل، زمین کشاورزی، فرودگاه و نظایر آن دانسته و رسالت خود را در جریان مولدسازی املاک دولتی به نحوی ایفا کنند که به نابودی این قبیل املاک و کاربری‌‌‌ها منجر نشود.
پاسخ به یک سوال بنیادی
چرا با وجود ده‌‌‌ها نهاد، سازمان، شرکت و بانکی که پیشتاز جریان ملاکی در کشور به شمار می‌‌‌آیند و صدها ملک مسکونی، تجاری و اداری مازاد در اختیار دارند، واگذاری املاک مازاد دولتی با دو وزارتخانه آموزش و پرورش و جهاد کشاورزی آغاز شده است؟
پاسخ به این سوال نشان می‌دهد هشدار دو هفته قبل «دنیای‌اقتصاد» درباره دو ماموریت متضاد برای وزارت راه و شهرسازی بیراه نبوده است. واقعیت این است که املاک متعلق به این دو وزارتخانه به دلیل وجود بندی تحت عنوان «ارزشافزایی املاک مازاد» در مصوبه و آییننامه اجرایی مولدسازی داراییهای دولتی که مجوز بررسی تغییر کاربری املاک مذکور را داده است، بیشترین ارزش افزوده را در صورت اعمال تغییر کاربری پیدا خواهد کرد.
در ماده ۳ آییننامه اجرایی مذکور آمده است: «کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران و شورایعالی شهرسازی و معماری ایران هریک مکلف هستند ظرف مدت حداکثر یک ماه نسبت به درخواست تغییر کاربری اموال (املاک) مازاد ارسالی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی اعلام نظر قطعی نمایند. در صورت مخالفت یا عدم‌‌‌اظهارنظر شورایعالی، مرجع صدور پروانه ساخت مکلف است با درخواست وزارت امور اقتصادی و دارایی، نسبت به صدور پروانه احداث بنا، مطابق با ضابطه عام ساخت (سطح اشغال، تراکم، تعداد طبقات و کاربرد بنا) پهنه وقوع با حفظ کاربری زمین اقدام نماید.»
این بند به منزله چراغ‌‌‌سبزی به تغییر کاربری املاک مازاد دولتی است و در نتیجه کم‌‌‌ارزش‌‌‌ترین زمینهای دولتی به واسطه داشتن کاربریهای خاص مثل آموزشی یا سبز، در صورت تغییر کاربری در معرض ایجاد بیشترین ارزش افزوده هستند. بنابراین قابل درک است که چرا دو وزارتخانه اصلی مالک این قبیل اراضی، برای سبک‌‌‌سازی از لحاظ ملکی پیشقدم شدهاند.
با وجود آنکه اصل موضوع مولدسازی داراییهای دولت و رفع انجماد از املاک و اراضی بلااستفاده در اختیار دستگاههای دولتی از ضرورت‌‌‌‌‌‌‌‌‌های اساسی و گامی مثبت است اما بررسی‌‌‌‌‌‌‌‌‌های «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌دهد، تکلیف تعیین‌‌‌شده برای فراهم‌‌‌‌‌‌‌‌‌آوری مقدمات تغییر کاربری زمینهای خدماتی، و به طور کلی، آن بخش از مصوبه و آییننامه اجرایی که تعیین کرده است برای ایجاد ارزش افزوده هر‌چه بیشتر برای آن گروه از املاک و زمینهایی که به عنوان املاک مازاد دولتی شناسایی شدهاند، کاربریهای مصوب تغییر کند، این ارزشافزایی نامتعارف، می‌تواند تبعات گسترده شهرسازی به همراه داشته باشد.در بخش دیگر مصوبه مذکور نیز آمده است که اگر کمیسیون‌‌‌‌‌‌‌‌‌های ماده ۵ و شورایعالی شهرسازی و معماری در مدت تعیین‌‌‌شده- حداکثر یک ماه- نظر قطعی خود را اعلام نکنند، شهرداری‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها به عنوان مراجع صدور پروانه می‌توانند بر اساس پهنه‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌بندی مصوب این اراضی در طرحهای بالادست و بر اساس ضوابط عام ساخت مانند سطح اشغال، تراکم، تعداد طبقات و کاربرد بنا، بر اساس همان پهنه اصلی و مصوب، مجوز ساخت یا پروانه احداث بنا بدهند. بررسی «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌دهد تغییر کاربری زمینهای آموزشی باعث دست‌‌‌کم دو برابر شدن قیمت آنها می‌شود و در مورد اراضی مزروعی و سبز به‌ویژه در روستاهای واقع در مناطق ساحلی نیز، در صورتی که تغییر کاربری به نفع ساخت ویلا اعمال شود، ارزش زمین دست‌‌‌کم ۵/ ۲ برابر می‌شود. با این وصف وزیر راه و شهرسازی به عنوان رئیس شورای عالی شهرسازی و معماری که مکلف به رسیدگی به پروندههای تغییر کاربری شده است، بر اساس روح کلی مصوبه دولت درباره ارزشافزایی املاک احتمالا به این قبیل تغییر کاربری‌‌‌ها که با ماموریت ذاتی وزارتخانه متبوع او مغایر است، رسیدگی خواهد کرد و نتیجه این رسیدگی ناگفته پیداست. وزارت راه و شهرسازی به نوعی مکلف شده امکان تغییر کاربری این قبیل املاک را فراهم کند و این یعنی مدرسه‌‌‌ها و مزرعه‌‌‌ها با برچسب اموال مازاد، در آستانه تغییر کاربری قرار دارد و اتفاقا در صدر فهرست املاک مازاد دولتی نیز قرار گرفته است.
در سال‌های گذشته تغییر کاربری املاکی مثل مدرسه با دشواری زیادی همراه و نیازمند مجوزهای متعددی از نهادهای مختلف بود و با توجه به مقاومت‌‌‌های اجتماعی در این رابطه، رسیدگی به پرونده‌‌‌هایی از این دست بعضا سال‌ها به طول می‌‌‌انجامید. اما با عرضه رسمی مدرسه‌‌‌ها در فهرست اموال مازاد دولتی، عملا دولت به تغییر کاربری این ابنیه چراغ سبز نشان داده است. با این حال بعید نیست این قبیل تغییر کاربری‌‌‌ها هزینه‌‌‌های سنگینی چه به لحاظ حقوقی و چه در بعد اجتماعی برای دولت به دنبال داشته باشد. صرف‌‌‌نظر از این هزینه‌‌‌ها نیز مساله محرومیت از خدمات فضاهای آموزشی در جاهایی که مدرسهفروشی رخ می‌دهد، به عنوان یکی از تبعات این تصمیم دولتی مساله‌‌‌ساز خواهد شد.
