طی سال‌های ۲۰ تا ۳۲ غلبه شبه پاتریمونیالیستی دربار بر ساختار قدرت عموما و ساختار حاکمیت دولتی به‌ویژه با چالشی دوگانه روبه‌رو شد. تضعیف مجموعه دربار/ ارتش در پی حمله متفقین و استعفا و تبعید رضاشاه و خلأ قدرت ناشی از آن زمینه کنشگری اجتماعی- سیاسی دوباره نیرو‌هایی را فراهم آورد که تحت دیکتاتوری شبه‌پاتریمونیالیستی دوران رضاشاه امکانی برای فعالیت علنی نمی‌یافتند:
نخبگان محافظه‌کار (سران قبایل و روحانیون) از سویی و طیف متنوعی از اصلاح‌طلبان مشروطه‌خواه متشکل از نسل دوم و سوم انقلاب مشروطه. چالش این اصلاح‌طلبان که با نقد روش‌های دیکتاتوری رضاشاه در احیای نظمی مبتنی بر قانون اساسی مشروطه تلاش داشتند، مجموعه دربار/ ارتش را هر چه بیشتر به سوی تعامل با پایگاه‌های اجتماعی محافظه‌کارش وامی‌داشت
. نزدیکی و عملا وابستگی هرچه بیشتر این مجموعه به ساختار‌ها و نخبگان محافظه‌کار دولتی و غیردولتی زمینه افسانه‌زدایی از رژیم پهلوی را نزد اصلاح‌طلبان مشروطه‌خواه فراهم آورد، که همگی از توده‌ای تا ملی رضاشاه را بانی ایران نوین و احیاگر شکوه و عظمت پیشااسلامی ارزیابی می‌کردند و تنها روش‌های دیکتاتورانه او را به نقد می‌کشیدند.
علاوه‌بر این افسانه‌زدایی، آشنایی نسل جدید مشروطه‌خواهان با مدل‌های توسعه شورایی و آمریکایی و اصولا تبدیل توسعه دولتمدار به گفتمان غالب در جهان پس از جنگ جهانی دوم، زمینه تحول جدیدی را در گفتمان مشروطه به وجود آورد.
اگر در دوران پس از ناکامی انقلاب مشروطه تاسیس دولت مدرن متمرکز پرسش مرکزی نسل اول و دوم انقلاب مشروطه بود، نسل سوم، خواه فعالان سیاسی متشکل در احزابی، چون حزب ایران و حزب توده ایران، خواه تکنوکرات‌هایی غیرسیاسی، چون ابتهاج، پروژه تاسیس و تثبیت دولت مدرن را با ایده توسعه اقتصادی دولتمدار و ایده عدالت اجتماعی به نحوی جدایی‌ناپذیر پیوند زده و به گفتمان غالب تبدیل کردند.
شکل‌گیری نهاد‌های دولتی‌ای، چون وزارت کار و سازمان برنامه نتیجه این دگرگونی گفتمانی بود. این نهاد‌ها خاستگاه شکل‌گیری و تربیت تکنوکرات‌هایی شدند که با وجود شکست پروژه اصلاحات مشروطه‌خواهانه سال‌های ۲۰ تا ۳۲ در دهه ۳۰ موفق به تنظیم رئوس برنامه پروژه‌ای ملی و توسعه‌گرا شدند که در دولت امینی مابه‌ازای سیاسی پیدا کرد.
پس از کودتای ۲۸ مرداد، دربار در دهه ۳۰ برای بازتولید غلبه پاتریمونیالیستی خود بر ساختار دولت سیاستی دوگانه در پیش گرفت. از سویی دربار ناچار از اعطای امتیازات متعددی به پایگاه‌های محافظه‌کار خود بود که نقش مهمی در احیای سلطنت ایفا کرده بودند.
کابینه و به‌خصوص مجلس به مراکز مهم تامین منافع آن‌ها تبدیل شدند. در همین پس‌زمینه است که باید اهمیت روزافزون اسدالله علم در سازماندهی دربار را بررسی کرد. در این سال‌ها، علم به پرقدرت‌ترین نماینده منافع نخبگان محافظه‌کار شرق و جنوب ایران در دربار تبدیل شد. چنان که خواهیم دید، ایفای چنین نقشی علم را به مهره اصلی دربار در رویارویی و رفع چالش کابینه امینی تبدیل کرد.
از سوی دیگر، دربار برای تعدیل وابستگی‌اش از نخبگان محافظه‌کار به گسترش زمینه فعالیت تکنوکرات‌های غیرسیاسی‌ای، چون ابتهاج پرداخت. احیای سازمان برنامه به مثابه نهادی دولتی، اما خارج از چارچوب نفوذ کابینه و قول اختصاص ۶۰درصد از درآمد نفت به پروژه‌های عمرانی این سازمان بارزترین نشانه این سیاست بود.
سازمان برنامه، بانک ملی، شورای اقتصاد که منصور در وزارت بازرگانی پایه‌گذاری کرده بود و از نیمه دوم دهه ۳۰ وزارت کار به مراکز تشکل‌یابی گروه‌های تکنوکراتی تبدیل شدند که متاثر از نظریه‌های نوسازی دوران پس از جنگ جهانی دوم گاه در پیوند با هم و گاه مستقل و در رقابت با یکدیگر به تدوین مولفه‌های برنامه‌ای دولت توسعه پرداختند.
در این نهاد‌های دولتی بود که ایده‌های تخفیف بودجه نظامی به نفع بودجه عمرانی، استفاده از درآمد نفت به مثابه منبع سرمایه‌گذاری و نه تامین‌کننده مخارج جاری، رفرم ارضی، سیاست صنعتی کردن براساس استراتژی جایگزینی واردات، سازماندهی نوین مناسبات کار و ایجاد و گسترش بیمه‌های اجتماعی شکل گرفتند.
به این گونه در بعدی تکنوکراتیک و غیرسیاسی رئوس مدل توسعه‌ای تدوین شد که تضادی ماهوی با ساختار شبه‌پاتریمونیالیستی حاکمیت دولتی داشت.
باوجود فشار روزافزونی که از این نهاد‌های مدرن به کل بدنه دولت وارد می‌شد، تحقق مدل توسعه تکنوکراتیک در چارچوب نظام قدرتی مبتنی بر جذب پاتریمونیالیستی بزرگ زمین‌داران ممکن نبود. بر سر دوراهی انتخاب میان وجوه سیاست دوگانه خود دربار به نفع پایگاه اجتماعی محافظه‌کارش به تحدید حوزه کنش تکنوکرات‌ها پرداخت.
استعفای تحمیلی ابتهاج از ریاست سازمان برنامه به‌نحوی نمادین نه تنها شکست سیاست دوگانه دربار را به نمایش گذاشت، بلکه خط بطلانی بر توهم تکنوکرات‌ها کشید که تصور می‌کردند، می‌توان با اتکای به شاه ساختار عقب‌مانده و توسعه‌ستیز دولت را دگرگون کرد.
نتیجه این توهم‌زدایی هرچه سیاسی‌تر شدن این تکنوکرات‌ها در سال‌های پایانی دهه ۳۰ بود که در شکل‌گیری محافل و سازمان‌هایی، چون کانون ترقی و جمعیت آزادی تجلی یافت. همزمانی این تحول با تغییر استراتژی منطقه‌ای آمریکا پس از روی کار آمدن دولت کندی دربار را ناچار از پذیرش نخست‌وزیری امینی کرد.
تحت‌تاثیر برنامه رفرمی که در نهاد‌های دولتی یادشده تدوین شده بود، کابینه امینی اجرای اصلاحات ارضی را در راس برنامه رفرم خود قرار داد. اصلاحات ارضی می‌بایست از سویی با تضعیف پایه‌های اجتماعی محافظه‌کار دربار، آن را ناچار از پذیرش نقش تشریفاتی پیش‌بینی‌شده در قانون اساسی کند و از دیگر سو با رهایی میلیون‌ها دهقان از مناسبات ارباب و رعیتی پایگاهی اجتماعی برای تضمین تداوم رفرم عمومی به‌وجود آورد.
چشم اسفندیار این استراتژی رفرم از بالا محدودیت ساختاری حاملان بوروکرات و تکنوکراتش بود. چنان که دیدیم، حوزه نفوذ این گروه محدود به تهران و استان‌های شمالی و مرکزی کشور بود. بیهوده نبود که فاز اول اصلاحات ارضی در این مناطق شروع شد.
آغاز رفرم و گسترش تدریجی آن به دیگر مناطق با مقاومت‌ها و شورش‌هایی در جنوب و شرق ایران روبه‌رو شد و دربار را در موقعیتی قرار داد تا بتواند به مثابه نهاد حافظ نظم وارد میدان شده و ابتکار عمل را دوباره در دست گیرد. استعفای اجباری امینی و جایگزینی او به وسیله علم نتیجه این تحول بود.
فاز دوم رفرم در دوران علم در انطباق با منافع بزرگ زمین‌داران خصلتی محافظه‌کارانه پیدا کرد. برخلاف فاز اول که مبتنی‌بر فروش اراضی و ایجاد میلیون‌ها خرده‌مالک دهقانی بود، در فاز دوم بزرگ زمین‌داران امکان یافتند، زمین‌هایشان را حفظ و با شرایط مناسب – از منظر آن‌ها – به دهقانان اجاره دهند.
گذشته از تغییر محافظه‌کارانه قانون اصلاحات ارضی در فاز دوم، ارسنجانی (وزیر کشاورزی و طراح رفرم) برای اجرای رفرم در مناطق جنوبی ناچار از اتکای به ماموران و سازمان‌های دولتی در این مناطق بود. وابستگی‌ها و وفاداری‌های دیرینه این دولتمداران محلی به بزرگ زمین‌داران خود مانع دیگری بود بر سر راه اجرای همان اصلاحات محافظه‌کارانه.
در واقع دربار موفق شد از طریق علم و با اتکا به ساختار‌ها و گروه‌های محافظه‌کار دولتی و غیردولتی در جنوب و شرق چالش استراتژی اصلاحات تکنوکراتیک را خنثی و حاکمیت شبه‌پاتریمونیالیستی خود را بازسازی کند. اما دخالت دربار به نفع پایه‌های اجتماعی و دولتی محافظه‌کارش از طریق علم تنها یک روی سکه بود. با وجود تحمیل روندی محافظه‌کارانه بر اصلاحات ارضی، دربار موفق شد با انقلاب سفید چهره‌ای رفرمیستی از خود به نمایش بگذارد.
اگر دربار از سویی با سازماندهی گرایش محافظه‌کاری موفق به خنثی کردن گروه بوروکرات‌ها شد، اما از دیگر سو در انقلاب سفید و پس از حذف عناصر سیاسی گروه بوروکرات‌ها که عموما خاستگاه اشرافیت قاجاری داشتند، با بخش غیرسیاسی آن – کانون ترقی و بعد‌ها حزب ایران نوین به رهبری منصور و سپس هویدا – دست به ائتلاف زدند.
درواقع دربار برای لاپوشانی وابستگی‌اش به نخبگان محافظه‌کار و به نمایش گذاشتن چهره‌ای ترقی‌خواهانه چاره‌ای جز ائتلاف با گروه بوروکرات‌های غیرسیاسی نداشت که طی سال‌های دهه ۳۰ بخش مهمی از نهاد‌های دولتی را تحت کنترل خود درآورده بودند.
از دیگر سو کانون ترقی پس از شکست راه‌حل امینی تصور می‌کرد می‌تواند بر مبنای پایگاه دولتی‌اش شاه و دربار را وادار به پذیرش نوعی تقسیم کار کند. براساس این تقسیم کار حاکمیت بلامنازع شاه بر سیاست خارجی، سیاست نفتی و بر نهاد‌های نظامی و امنیتی در ازای پذیرش واگذاری مدیریت حوزه‌های اقتصاد و داخلی به گروه بوروکراتیک کانون ترقی به رسمیت شناخته می‌شد.
در دوران کوتاه نخست‌وزیری منصور این تقسیم کار تا حدی به واقعیت پیوست. با وجود تمکین کانون ترقی از شاه تصور آن‌ها از اصلاح دولت و جامعه تفاوتی کیفی با برنامه کابینه امینی نداشت.
هر دو آن‌ها به‌دنبال سازماندهی نوعی دیکتاتوری توسعه رسته‌گرا بودند که باید در فرآیند اصلاحات اجتماعی با جذب و سازماندهی دهقانان خرده‌مالک و مزدبگیران بخش مدرن اقتصادی شهری در سازمان‌های تحت‌کنترل دولتی و نیمه‌دولتی پایگاهی اجتماعی هم برای تغییر توازن قوای درون‌دولتی به نفع بوروکرات‌ها و هم برای اداره فرآیند پیچیده رشد صنعتی فراهم آورد.
گرچه با کناره‌گیری ارسنجانی و تصرف وزارت کشاورزی از سوی اعوان و انصار نظامی دربار، کانون ترقی امکان استفاده از این سازمان مهم دولتی را برای بسیج دهقانان خرده‌مالک از دست داد، اما تسلط بلامنازعش بر اتحادیه‌های دولتی و نیمه‌دولتی کارگری که زیر نفوذ وزارت کار به سرپرستی خسروانی قرار داشتند، به کانون ترقی و منصور امکان می‌داد تا از موضعی نسبتا مستقل با دربار روبه‌رو شوند.
دربار که با حذف امینی نبرد سیاسی را برده بود و در ائتلاف با کانون ترقی موفق شده بود موضع ترقی‌خواهی بگیرد، هنوز در موقعیتی نبود که به اعمال سلطه بی‌چون و چرا بر گروه بوروکرات‌ها بپردازد. شرط اعمال چنین سلطه‌ای فروپاشاندن پایگاه‌های اجتماعی کانون ترقی در مراکز شهری رشد اقتصادی ازسویی و سیاست‌زدایی کامل این نیرو از دیگر سو بود.
درحالی‌که ساواک با نفوذ گسترده در اتحادیه‌های کارگری آن‌ها را به زائده‌های خود تبدیل کرد، هویدا وظیفه سیاست‌زدایی گروه بوروکرات‌ها را به عهده گرفت. درواقع جداسازی کانون ترقی / حزب ایران نوین از پایگاه اجتماعی‌اش به هویدا امکان داد تا حزب را از زیر نفوذ خسروانی خارج ساخته و به‌دنبالچه بی‌اراده دفتر نخست‌وزیری تبدیل کند. پس از این دگرگونی‌ها دربار موفق شد گروه بوروکرات‌ها را از طریق هویدا تحت کنترل پاتریمونیالیستی خود درآورد.
پس از دو دهه بحران، دربار در فرآیند انقلاب سفید حاکمیت شبه‌پاتریمونیالیستی را بر بدنه ناهمگون دولت بازسازی کرد. این موفقیت حاصل ائتلافی دوگانه با بوروکراتیسم تمرکزگرا از سویی و با محافظه‌کاری منطقه‌گرا از دیگر سو بود.
اگر دربار در دفاع از منافع پایه‌های اجتماعی و دولتی محافظه‌کارش توانایی مهار زدن بر لجام‌گسیختگی گروه بوروکرات‌ها را پیدا کرد، در ائتلاف با همان‌ها موفق شد خود را از وابستگی به محافظه‌کاران برهاند و نقش میانجی‌گری میان این دو رقیب را بازسازد.
در این ائتلاف دوگانه دربار عهده‌دار نقشی توامان شد: عامل حفظ ثبات و سکون اجتماعی از سویی و راهبری توسعه اقتصادی شتابان از دیگر سو. ساختار قدرتی را که از این ائتلاف دوگانه برآمد می‌توان «دیکتاتوری توسعه پاتریمونیال» نامید. دائمی و نهادینه ساختن جذب و اعمال کنترل موثر بر موتلفین شرط تداوم این نوع از دیکتاتوری توسعه بود.
گرچه در فرآیند انقلاب سفید بنیاد‌های سازمانی سیاست جذب و کنترل پی‌ریزی شدند، اما غلبه ایدئولوژی مدرنیسم بوروکراتیک و تمرکزگرا و ناتوانی دربار در تدوین ایدئولوژی ناظر بر حاکمیت پاتریمونیالیستی امکان نهادینه و دائمی کردن آن ساختار‌های تشکیلاتی را به‌وجود نیاورد.
در اثر ناهمخوانی میان روابط واقعی قدرت و ایدئولوژی تمرکزگرای حاکم و بر زمینه توسعه صنعتی شتابان و ناموزون، دربار نتوانست به ساختار‌های تشکیلاتی ناظر بر جذب و کنترل پایه‌های محافظه‌کار دولتی و اجتماعی‌اش رسمیت بخشد.
حزب مردم و به‌خصوص وزارت دربار در نیمه دوم دهه ۴۰ مهم‌ترین ساختار‌های سازمانی جذب محافظه‌کاری منطقه‌گرا بودند. حزب مردم که دست ساخته علم بود، از زمان تاسیس در دهه ۳۰ به‌صورت ارگانی در خدمت تامین امکان و دخالت‌گری قدرتمداران محلی در عرصه سیاست درآمد.
از مقاله «مدرنیسم و شبه پاتریمونیالیسم»/ تحلیلی از دولت در عصر پهلوی/ ابراهیم توفیق
