گروه اقتصادی: وحید شقاقی شهری استاد دانشگاه در یادداشتی با عنوان «بودجه‌ای که فقر می‌زاید و تورم درو می‌کند» در روزنامه تعادل نوشت: بودجه ۱۴۰۲ در حالی برای بررسی و تایید راهی شورای نگهبان می‌شود که تار و پود بودجه سال آینده با مشکلات عدیده‌ای روبه‌روست. بر اساس اعلام یکی از نمایندگان عضو کمیسیون اقتصادی مجلس، اقتصاد ایران در سال آینده با کسری بودجه بزرگی مواجه می‌شود. هرچند این نماینده از رقمی حدودا ۲۵۰هزار میلیارد تومانی صحبت کرده، اما ارزیابی‌های تخصصی تحلیلگران حاکی از آن است که رقم واقعی کسری بودجه در سال آینده به مراتب بیشتر بوده و ارقامی بین ۴۰۰تا۵۰۰هزار میلیارد تومان را هم ممکن است دربر بگیرد. در این یادداشت تلاش می‌کنم وضعیت بودجه و تبعات این نوع کسری‌ها را بررسی کنم.
۱) اخیرا به مساله نگران‌کننده‌ای در خصوص بودجه۱۴۰۲ برخورد کرده‌ام که بسیار مرا نگران کرده است. برای سال آینده ۳۳۰هزار میلیارد تومان برای کمک دولت به صندوق‌های بازنشستگی در بودجه ۱۴۰۲ پیش‌بینی شده است. موضوع را که دقیق‌تر بررسی کردم متوجه شدم در صورت تداوم این روند تا پایان دهه ۱۴۱۰ با یک برآورد خوش‌بینانه، حدود ۵۰درصد کل بودجه کشور باید برای صندوق‌های بازنشستگی تخصیص پیدا کند. در حال حاضر حدود ۱۶الی ۱۷درصد کل بودجه سهم صندوق‌های بازنشستگی است و این روند تا سال ۱۴۰۹ به ۵۰درصد می‌رسد. این عدد یعنی یک بحران بزرگ در اقتصاد و نظام بودجه‌ریزی کشور. یعنی دولت باید ۵۰درصد کل بودجه‌اش را به صندوق‌های بازنشستگی تخصیص دهد و ۵۰درصد باقی مانده را هم به هزینه‌های جاری تخصیص دهد. در یک چنین نظام اقتصادی، دیگر هیچ برنامه عمرانی، توسعه زیرساختی، بهبود شاخص آموزش و پرورش، توسعه بهداشت و درمان و … انجام نمی‌گیرد و دولت تنها به یک صندوق پرداخت و دریافت (مانند یک حسابدار) بدل می‌شود. این تنها یکی از چالش‌های مهم نظام بودجه‌ریزی ایران با کسری بودجه‌های بزرگ است.
۲) چالش بعدی این است که نظام بودجه‌ریزی ایران ناظر بر بهره‌وری نیست. به همین دلیل بهره‌وری در نظام اداری ایران منفی است. چرا که نظام بودجه‌ریزی ما مبتنی بر عملکرد و برنامه نیست. بدون اینکه دستگاه‌ها اثر‌بخشی خاصی داشته باشند و برنامه خاصی برای بهره‌وری داشته باشند، بودجه دریافت می‌کنند. این روند بودجه‌ریزی، اقتصاد ایران را طی سال‌های آینده با مشکلات عدیده‌ای مواجه می‌کند. کشور در تخصیص بودجه عمرانی، سال‌هاست که بسیار ضعیف عمل کرده است. یعنی تخصیص تملک سرمایه‌ای در اقتصاد ایران بسیار ضعیف و زیر ۲۰درصد بوده است. مفهوم این وضعیت آن است که دولت نتوانسته است به توسعه زیر‌ساخت‌ها و جلوگیری از فرسودگی اقتصادی ایران کمکی کند. این روند باعث شده اقتصاد ایران از سال ۹۷ وارد مرحله فرسودگی شود و رشد استهلاک از سرمایه‌گذاری بیشتر شود. بدون تردید این روند نمی‌تواند ادامه داشته باشد.
۳) نظام بودجه‌ریزی کشور، یک ساختار فرسوده کهنه و سنتی است. اساس این نظام بودجه‌ریزی افزایشی و مبتنی بر چانه‌زنی افزون‌تر است. این نظام نه هدف‌محور است و نه برنامه‌محور است. به‌طور کلی بودجه یعنی برنامه‌ای که برای کوتاه‌مدت ارایه می‌شود. در ایران اما بودجه بدل به یک سند مالی شده است. در دنیا برنامه‌های ۱تا ۳ ساله را برنامه‌های کوتاه‌مدت، بین ۳تا۷سال میان مدت و ۱۰ تا ۲۰سال را برنامه‌های بلندمدت در نظر می‌گیرند. بودجه‌های سالانه کوتاه‌مدت بوده و باید ناظر به اولویت‌ها و چالش‌های کشور باشد و احکامی وارد بودجه شود که بتواند اهداف اصلی را محقق کرده و آنها را به هم متصل کند.
۴) نظام بودجه‌ریزی ایران یک نظام سنتی، مبتنی بر چانه‌زنی است ضمن اینکه این بودجه‌ها مدام هم افزایشی بوده‌اند.یعنی نظام بودجه‌ریزی در ایران، ناظر بر حل مساله و تحقق اهداف هم نیست. از سال ۱۳۸۰ خورشیدی خاطرم هست که دولت‌ها و مجالس اعلام می‌کردند می‌خواهند نظام بودجه‌ریزی عملیاتی را محقق کنند. چون نتوانسته‌اند دست به یک چنین اقدامی بزنند، نظام سنتی بودجه‌ریزی ایران نمی‌تواند بهره‌وری را ارتقا و مسائل کشور را حل کند. در نظام سنتی بودجه‌ریزی، چون اولویت حل مسائل نیست، اولویت به مخارج و هزینه‌ها تقلیل داده شده است. یعنی اولویت برای نمایندگان و دولت هزینه‌های جاری و عمرانی بودجه است.
در ادامه هم هزینه‌های جاری خود را به بخش عمران، غالب کرده‌اند. چون اساس بودجه‌ریزی ما بر مبنای هزینه‌ها بسته شده است، درآمدها غیر محتمل و هزینه‌ها قطعی بوده است. چون درآمدها غیر محتمل بوده است و هزینه‌ها قطعی، بنابراین کسری‌های بودجه شکل می‌گیرند.
۵) وقتی درآمدها خوش‌بینانه باشد و هزینه‌ها قطعی، دولت برای استقراض دست خود را به سمت بانک مرکزی دراز کرده و استقراض می‌کند. در مرحله بعد نگاه دولت به سمت منابع بانک‌ها چرخید و از سیستم بانکی قرض گرفت. بعد نوبت صندوق توسعه ملی رسید که کسری بودجه دولت را جبران کنند.
در آخرین دست از این دست‌درازی‌ها، نوبت به شرکت‌های دولتی و فروش اموال رسیده است.
اما باید بدانیم، هر نوع تامین مالی کسری بودجه به رشد نقدینگی و نهایتا تورم می‌انجامد. وقتی کسری بودجه وجود دارد، یعنی دولت تورم بالقوه‌ای را برای سال آینده ذخیره می‌کند. از ۵ناترازی اثرگذار در تورم، یکی از مهم‌ترین ناترازی‌ها، کسری‌های بودجه است که مدام هم افزایشی بوده است.
۶) تا زمانی که روند اصلاح نظام بودجه‌ریزی آغاز نشود، وضعیت بهبود پیدا نمی‌کند. تداوم یک چنین نظام بودجه‌ریزی غیر ممکن است. اگر نتوان اصلاحات لازم را اعمال کرد در پایان دهه ۱۴۰۰، کشور با ابر بحران‌های فزاینده مواجه می‌شود.یک قلم از این بحران‌ها، صندوق‌های بازنشستگی، افزایش فرسودگی اقتصاد ایران، تداوم رشد بهره‌وری، کاهش رشد اقتصادی، اتلاف منابع و…است. کشور با مشکلات عدیده‌ای مواجه است و نظام بودجه‌ریزی فعلی نمی‌تواند نیازهای اقتصاد ایران را پاسخ دهد. برای بهبود این وضعیت باید بودجه اصلاح شود و مبتنی بر عملکردها و برنامه‌ها، بودجه هر دستگاهی تخصیص یابد. در غیر این صورت در پایان دهه می‌توان انتظار ابربحران‌هایی را داشت که فروپاشی اقتصاد کمترین تبعات آنهاست.
۱) اخیرا به مساله نگران‌کننده‌ای در خصوص بودجه۱۴۰۲ برخورد کرده‌ام که بسیار مرا نگران کرده است. برای سال آینده ۳۳۰هزار میلیارد تومان برای کمک دولت به صندوق‌های بازنشستگی در بودجه ۱۴۰۲ پیش‌بینی شده است. موضوع را که دقیق‌تر بررسی کردم متوجه شدم در صورت تداوم این روند تا پایان دهه ۱۴۱۰ با یک برآورد خوش‌بینانه، حدود ۵۰درصد کل بودجه کشور باید برای صندوق‌های بازنشستگی تخصیص پیدا کند. در حال حاضر حدود ۱۶الی ۱۷درصد کل بودجه سهم صندوق‌های بازنشستگی است و این روند تا سال ۱۴۰۹ به ۵۰درصد می‌رسد. این عدد یعنی یک بحران بزرگ در اقتصاد و نظام بودجه‌ریزی کشور. یعنی دولت باید ۵۰درصد کل بودجه‌اش را به صندوق‌های بازنشستگی تخصیص دهد و ۵۰درصد باقی مانده را هم به هزینه‌های جاری تخصیص دهد. در یک چنین نظام اقتصادی، دیگر هیچ برنامه عمرانی، توسعه زیرساختی، بهبود شاخص آموزش و پرورش، توسعه بهداشت و درمان و … انجام نمی‌گیرد و دولت تنها به یک صندوق پرداخت و دریافت (مانند یک حسابدار) بدل می‌شود. این تنها یکی از چالش‌های مهم نظام بودجه‌ریزی ایران با کسری بودجه‌های بزرگ است.
۲) چالش بعدی این است که نظام بودجه‌ریزی ایران ناظر بر بهره‌وری نیست. به همین دلیل بهره‌وری در نظام اداری ایران منفی است. چرا که نظام بودجه‌ریزی ما مبتنی بر عملکرد و برنامه نیست. بدون اینکه دستگاه‌ها اثر‌بخشی خاصی داشته باشند و برنامه خاصی برای بهره‌وری داشته باشند، بودجه دریافت می‌کنند. این روند بودجه‌ریزی، اقتصاد ایران را طی سال‌های آینده با مشکلات عدیده‌ای مواجه می‌کند. کشور در تخصیص بودجه عمرانی، سال‌هاست که بسیار ضعیف عمل کرده است. یعنی تخصیص تملک سرمایه‌ای در اقتصاد ایران بسیار ضعیف و زیر ۲۰درصد بوده است. مفهوم این وضعیت آن است که دولت نتوانسته است به توسعه زیر‌ساخت‌ها و جلوگیری از فرسودگی اقتصادی ایران کمکی کند. این روند باعث شده اقتصاد ایران از سال ۹۷ وارد مرحله فرسودگی شود و رشد استهلاک از سرمایه‌گذاری بیشتر شود. بدون تردید این روند نمی‌تواند ادامه داشته باشد.
۳) نظام بودجه‌ریزی کشور، یک ساختار فرسوده کهنه و سنتی است. اساس این نظام بودجه‌ریزی افزایشی و مبتنی بر چانه‌زنی افزون‌تر است. این نظام نه هدف‌محور است و نه برنامه‌محور است. به‌طور کلی بودجه یعنی برنامه‌ای که برای کوتاه‌مدت ارایه می‌شود. در ایران اما بودجه بدل به یک سند مالی شده است. در دنیا برنامه‌های ۱تا ۳ ساله را برنامه‌های کوتاه‌مدت، بین ۳تا۷سال میان مدت و ۱۰ تا ۲۰سال را برنامه‌های بلندمدت در نظر می‌گیرند. بودجه‌های سالانه کوتاه‌مدت بوده و باید ناظر به اولویت‌ها و چالش‌های کشور باشد و احکامی وارد بودجه شود که بتواند اهداف اصلی را محقق کرده و آنها را به هم متصل کند.
۴) نظام بودجه‌ریزی ایران یک نظام سنتی، مبتنی بر چانه‌زنی است ضمن اینکه این بودجه‌ها مدام هم افزایشی بوده‌اند.یعنی نظام بودجه‌ریزی در ایران، ناظر بر حل مساله و تحقق اهداف هم نیست. از سال ۱۳۸۰ خورشیدی خاطرم هست که دولت‌ها و مجالس اعلام می‌کردند می‌خواهند نظام بودجه‌ریزی عملیاتی را محقق کنند. چون نتوانسته‌اند دست به یک چنین اقدامی بزنند، نظام سنتی بودجه‌ریزی ایران نمی‌تواند بهره‌وری را ارتقا و مسائل کشور را حل کند. در نظام سنتی بودجه‌ریزی، چون اولویت حل مسائل نیست، اولویت به مخارج و هزینه‌ها تقلیل داده شده است. یعنی اولویت برای نمایندگان و دولت هزینه‌های جاری و عمرانی بودجه است.
در ادامه هم هزینه‌های جاری خود را به بخش عمران، غالب کرده‌اند. چون اساس بودجه‌ریزی ما بر مبنای هزینه‌ها بسته شده است، درآمدها غیر محتمل و هزینه‌ها قطعی بوده است. چون درآمدها غیر محتمل بوده است و هزینه‌ها قطعی، بنابراین کسری‌های بودجه شکل می‌گیرند.
۵) وقتی درآمدها خوش‌بینانه باشد و هزینه‌ها قطعی، دولت برای استقراض دست خود را به سمت بانک مرکزی دراز کرده و استقراض می‌کند. در مرحله بعد نگاه دولت به سمت منابع بانک‌ها چرخید و از سیستم بانکی قرض گرفت. بعد نوبت صندوق توسعه ملی رسید که کسری بودجه دولت را جبران کنند.
در آخرین دست از این دست‌درازی‌ها، نوبت به شرکت‌های دولتی و فروش اموال رسیده است.
اما باید بدانیم، هر نوع تامین مالی کسری بودجه به رشد نقدینگی و نهایتا تورم می‌انجامد. وقتی کسری بودجه وجود دارد، یعنی دولت تورم بالقوه‌ای را برای سال آینده ذخیره می‌کند. از ۵ناترازی اثرگذار در تورم، یکی از مهم‌ترین ناترازی‌ها، کسری‌های بودجه است که مدام هم افزایشی بوده است.
۶) تا زمانی که روند اصلاح نظام بودجه‌ریزی آغاز نشود، وضعیت بهبود پیدا نمی‌کند. تداوم یک چنین نظام بودجه‌ریزی غیر ممکن است. اگر نتوان اصلاحات لازم را اعمال کرد در پایان دهه ۱۴۰۰، کشور با ابر بحران‌های فزاینده مواجه می‌شود.یک قلم از این بحران‌ها، صندوق‌های بازنشستگی، افزایش فرسودگی اقتصاد ایران، تداوم رشد بهره‌وری، کاهش رشد اقتصادی، اتلاف منابع و…است. کشور با مشکلات عدیده‌ای مواجه است و نظام بودجه‌ریزی فعلی نمی‌تواند نیازهای اقتصاد ایران را پاسخ دهد. برای بهبود این وضعیت باید بودجه اصلاح شود و مبتنی بر عملکردها و برنامه‌ها، بودجه هر دستگاهی تخصیص یابد. در غیر این صورت در پایان دهه می‌توان انتظار ابربحران‌هایی را داشت که فروپاشی اقتصاد کمترین تبعات آنهاست.
